軌道建設先期評估審查及後續營運規劃

出自 交通知識庫
前往: 導覽搜尋

1 過去軌道運輸之規劃及營運歷程

   軌道運輸從古至今一直是重要的運輸系統及運輸方式,中國古代之秦始皇統一六國後,也實行「書同文,車同軌」。由此可知從古至今,固定之道路運輸一直都是主要之運輸方式之一,而近代發展的鐵道運輸則是目前最重要之大眾運輸之一。
前述所提到之「車同軌」為中國秦朝重要運輸政策之一,原本戰國時期之七國的戰車、馬車的車輪各有差異,不易管理。在此政策實行後,使得各國馬車同軌後,全國上下形成了以咸陽為中心的交通網,全國各地都能夠交流溝通。馬車運輸的時候,車輛平穩運行,減少了損耗也減少了商品運輸過程的成本。由此可知對於運輸來說,運輸政策規劃、經營與管理非常重要。
交通是衍生的需求,從古至今對於國家發展以及國力有非常重要之影響。以下將在提出過去的運輸之規劃及營運,並且將著重在軌道運輸。

1.1 第一條橫貫大陸鐵路(First Transcontinental Railroad)

  第一條橫貫大陸鐵路(First Transcontinental Railroad),原稱「太平洋鐵路」(Pacific Railroad),是美國一條鐵路線,在1863年至1869年興建,連接愛荷華州的康瑟爾布拉夫斯、內布拉斯加州至加里福尼亞州舊金山灣東岸的奧克蘭。

   這條鐵路能發展歸功於政府對於這條鐵路之規劃及支持,美國國會以30年期政府債券及大量政府土地支持,使得這條鐵路能順利興建。鐵路以及其支線的發展導致了原先運河、道路以及內河蒸汽船逐漸被軌道運輸取代,也讓許多城市成為軌道的運輸中心,也讓美國能發展中西部之經濟。

置左
(第一條橫貫大陸鐵路興建,圖片來源:Anonymous / AP)

1.2 日本新幹線(しんかんせん)

   在二戰之後,日本作為美國抵禦蘇聯的重要國家,因此受到了美國極大的經濟援助,加上韓戰的爆發以及日本戰後的重建和更新需求使日本重工業復甦,日本經濟快速發展,在東海道沿線的經濟發展,使得原日本國鐵運量已經不足以供給需求,因此有了日本新幹線的出現。
在初始規劃上日本國鐵成立了「東海道線增強調查會」,調查委員會最終提出了如下三種線路增建方案:其一是窄軌雙複線方案,即在既有的窄軌複線的基礎上再建一條窄軌複線;其二是窄軌新線方案,就是新線不沿著既有的東海道線而建,利用新線的分流來緩解東海道線的運輸壓力;其三就是建一條時速200 km以上的標準軌新線,也就是新幹線方案。在當時日本國鐵內部普遍支持第一、二種方案,但當時的日本國鐵總裁十河信二仍獨排眾議,選擇第三種方案,後續為了使新幹線能順利興建,在財務上也不惜做假帳使得新幹線方案通過。
儘管日本新幹線在興建時財務上不是這麼的透明,興建完後仍讓日本的鐵路技術推向了高峰,並且成為了先進國家之一,也開啟了各個國家興建高速鐵路的契機。

置左
(十河信二家族與新幹線,圖片來源:西条市教育委員会網站)

1.3 台灣高速鐵路

   早在1980年代,就已經有提議興建高速鐵路,1990年經行政院核定「台灣南北高速鐵路建設計畫」,台灣高速鐵路的籌建進入執行階段。當時規劃於6年內完成,但是由於經費來源及採用的系統規格等前置作業的時間過長,使得興建工程遲至1999年才正式啟動,而辦理方式也由原本的政府逐年編列預算改為民間投資參與。1999年動工後原本預定於2005年10月31日完工通車,而其原因為號誌、機電系統方面為歐洲規格,然列車為日本川崎重工之700T型,因此機電、號誌工程與試車進度大幅落後,通車時程因此延後一年。2006年10月時又因獨立驗證報告未能及時完成而再次延後,直到交通部於12月24日核准其通車。
而在2015年又因為財務問題,使得高鐵一度宣稱「破產」,但在財務改革後,目前財務較穩定。
儘管在規劃以及營運上遇到許多問題及困難,但在開始營運後,讓台灣國內航班退出市場,且運量上每年上升,從2007年底的年運量200萬人次到2016年底已成長到年運量500萬人次,說明台灣高鐵已成為台灣國民生活的一部分之一,也讓台灣「一日生活圈」得以實現。

置左
(台灣高鐵,圖片來源:台灣高鐵官方網站)

2 軌道運輸之評估營運之特性

   軌道運輸一直是各國主要的大眾運輸工具之一,軌道運輸包括許多運輸方式,從傳統需要鐵軌的鐵路火車,到現在的輕軌,都是軌道運輸之一。而各國政府在規劃及營運軌道運輸時,軌道運輸具有一些特性使得在規劃上或營運上相對於其它大眾運輸工具有其優勢或者限制。以下將提出討論。

2.1 沉沒成本高導致興建門檻高

   軌道運輸在興建時通常所需經費龐大,除了軌道興建之外,也包括了土地徵收及土方工程,遇無法避開之山路,則需貫通隧道,如果規劃之軌道運輸採用立體化設施(站體立體化及路線立體化),則其成本將會非常龐大。且興建後如果需要移除或者更改,需要另外付出龐大之成本,因此具有「沉沒成本」之特性。因此在規劃以及興建上,需要多方的考量及評估,導致各國在建設軌道運輸上,通常規劃評估階段期間都會很長。例如台灣高鐵在規劃以及評估期間之時間長度較工程時間長,可知軌道運輸一但建設就難以更動。

2.2 路線固定,旅次具有一定限制

   軌道運輸具有固定路線的特性,因此消費者在搭乘軌道運輸時,只能選擇固定的OD(Origin Destination),導致了軌道運輸的可及性相較於其它大眾運輸工具較低,除非如路網密集之捷運系統,才能將可及性隨著路網密集度提升提高。在規劃與營運上,需要城市之公共運輸系統配合,將可及性提高,將最後一哩路(Last Mile)規劃好,讓民眾能到達想到達的地方。
而固定路線讓軌道運輸具有快速、運量大以及舒適的優勢,相對於公路運輸,能將速度穩定的提高,且仍能保持舒適的搭乘體驗,因此許多國家發展高速鐵路且速度越來越高,許多國家也投入開發磁浮運輸系統,使得運輸系統能有更大的突破。

置左
日本JR磁浮L0系高速列車,2015年達到603km/h,圖片來源:Saruno Hirobano)

2.3 高風險,安全保護措施高

   軌道運輸是一種高風險之運輸系統,如果有事故,則將會有非常嚴重之可能傷亡發生。歷史上也有許多重大的軌道運輸事故。因此軌道運輸也是一種技術密集的系統之一,從過去的閉塞區間之管理、預防性維修措施,到近代的自動煞車系統、自動控制系統之外,也有許多不同的技術使軌道運輸在風險管理以及安全保護上盡量做到最好。
而高風險之特性,也讓軌道運輸通常擁有A型路權,讓其路線上只能允許列車行駛,但速度相對較低的輕軌運輸系統則大部份採用B型路權。專用路權以及自動技術的進步讓軌道運輸的準點率高,班次較不容易受干擾,可靠度高。例如在連假期間,通常國道即使塞車,但鐵路運輸系統除非平交道事故、月台干擾或者機具損壞,鐵路運輸系統較不易發生嚴重誤點。

置左
軌道運輸大多為與地面交通完全隔離之A型路權(圖片來源:交通部)

3 軌道運輸之後續營運規劃

   我們提供了一個地區軌道運輸建設,有可能是城際的高速鐵路,也有可能是市區內的輕軌系統,通常我們在先期評估審查時選擇了這些系統有其評估的依據,例如交通量,或者尖離峰時段旅次造成交通的打結而需要新的系統導入。許多原因不只是因為我們需要,而在評估「自償率」上更是重要的因素,如果一個不能自償的系統,那麼其將會成為中央政府甚至是地方政府的負擔,而現實是難以預測的,國家或者地區之社會經濟發展在評估時可能無法準確預測到未來,或者較樂觀的預測,都會使得在未來營運規劃時,無法自償或者面臨營運狀況不佳,甚至是虧損的狀況,因此相較於評估,在營運規劃上需要更加投入心力才能維持好的營運。
以下會將以市區軌道運輸台北捷運以及城際軌道運輸台灣高速鐵路做為例子,並討論到其營運狀況甚是困難。這兩個軌道運輸系統目前是台灣最具代表性的運輸系統,因此藉由這兩個軌道運輸系統來做為例子。

3.1 台北捷運營運狀況

置左
(台北捷運歷年客運量狀況,來源:臺北大眾捷運股份有限公司)

   在台北捷運歷年的客運量狀況可看到,隨著時間過去呈現遞增的狀態,表示台北捷運在營運上呈現營運良好的狀況,在財務上也能自償,而原因可能為因為捷運之路網已經形成,捷運路網具有規模經濟的效果,使得其營運量越來越高,也讓台北捷運得以自償。

置左
(台北捷運規劃以及已通車路網圖,可看到有些路線尚未通車,來源:臺北市政府捷運工程局)

3.2 台北捷運營運遭遇之困難

   目前的台北捷運營運狀況非常好,讓台北市以及新北市能成為全台灣大眾運輸使用率最高的城市,而大部份歸功於台北捷運系統。但台北捷運過去在興建時採「六線齊發」興建,以多線(木柵線、淡水線、新店線、中和線、南港線及板橋線)齊頭並進方式,全面動工,加快工程的速率。而這樣的策略讓當時的台北市幾年之間的主要幹道陷入了「交通黑暗期」,但在經過了交通黑暗期之後,台北市的市民又能享受到捷運系統帶來的便捷與美好。
在營運時也曾發生捷運隨機殺人的案件,凸顯台灣在大眾運輸系統之保全性相較於其他國家仍然不足,例如法國巴黎之捷運系統就採用透明的垃圾桶,以防止有人將炸彈放在垃圾桶內。但這也讓台北捷運有得以反思的案例,在未來如何讓捷運系統更安全,是值得我們不斷探討以及研究的部份。

3.3 台北捷運建造成本

   台北都會區捷運系統的總經費4444.87億元其中的26.56億元是捷運系統舉辦初期的籌辦經費,並不能列入嗣後正式舉辦的成本,仍應以捷運局成立後所編列的4418.31億元的特別預算金額為檢討工程造價的基礎,台北捷運「工程造價」如下:

1.工務行政費:係捷運工程主辦機關捷運工程局及其所屬各工程處的經常支出,其中包括人事費、業務費等科目,故所列115.4億元不應列為「工程造價」成本工程費支出的一部分。
2.交通工程設施補償費:其支付的對象是土地取得及地上(下)物拆遷的補償費用,在捷運系統特別預算中共列有670.2億元,佔捷運系統總經費15.17%,雖屬資本支出科目,但並非直接用於「工程造價」的成本支出,故該項科目亦不應列為「工程造價」成本工程費支出的一部分。
3.聯合開發毗鄰地區費:其預算支用目的在規劃興建中華路地下街及台北車站特定區內忠孝西路地下街等,故與其相關的調查規劃、細部設計及施工經費等均非為直接支應捷運系統設施「工程造價」的一部分,因此所列69.3億元在計算「工程造價」時亦不宜列為捷運系統「工程造價」支出的一部分。
4.調查規劃及計畫管理費:係支應總顧問、專業顧問以及委外專題研究的服務費,總計預算金額達90.5億元,應屬有關「工程造價」支出列入成本計算的一部分,但該科目預算係在捷運局項下總列,未按各路線分列,同時該項預算支用尚涉及聯合開發工程,故該項費用應以預算總額分攤至各服務項目後,再依各路線單獨列計納入各路線的工程費中。
5.工程細部設計費:係專列提供支付各路線土木建築工程、機電工程、委託顧問細部設計服務費的科目,總列預算金額144.9億元,亦屬「工程造價」必要支出列入成本的項目。該科目中所列「聯合開發工程」及「遠期路網橘線」(即現稱的新莊線)兩項細部設計費用,因非屬初期路網路線的支出,在計算初期路網路線的「工程造價」時均不應列計。
6.捷運系統工程費:依各計劃路線逐線編列,可逕行統計,但其中在淡水線中列有行控中心及行政中心、地下街等各項工程費,因均非該線的直接工程費,計算淡水線的「工程造價」時應予扣列,另整體工程費中尚包括重要管線拆遷工程費及雖名為「聯合開發工程」,實則為地下街或地下行人徒步區等工程費,亦參酌前述檢討原則,在計算「工程造價」時不予列計。

   根據上述的分析原則,行政院台北捷運工程問題專案小組在民國82年12月提出的報告中曾經檢討台北捷運初期路網各路線涉及「工程造價」有關的工程費,約共計3288.75億元,以路網總長88公里計算,平均每公里約34.69億元。

3.4 台灣高鐵營運狀況

   台灣高鐵是國內重要的城際運輸系統,高鐵讓台灣國民得以完成「一日生活圈」,讓台北到高雄只需要2個小時內就能抵達,而高鐵營運幾年後,就讓國內航空全部退出台灣本島內市場,可見高鐵的競爭力非常高。

置左
(台灣高速鐵路歷年客運量概況,來源:交通部 統計查詢網)

   而高鐵在規劃財務上初始採BOT模式,使得在服務上有著私人公司的競爭力,雖然由於幾年前的財務困難,讓高鐵的股份現在大多由政府入股,但服務較其他大眾運輸系統佳之競爭力目前仍然還存在。

3.5 台灣高鐵營運遭遇之困難

   高鐵在區域之間的城際運輸上仍有著區域發展不平衡所導致的運量差距,例如台北的進出站人次在民國104年就佔了28.13%的運量。

置左
(高鐵各站進出站人次,來源:交通部統計查詢網)

   而這也導致了停站模式的不同,例如在直達車中高鐵就只停靠運量較高的站點,可見下圖。

置左
(高鐵停站模式,來源:台灣高鐵公司)

   在過去高鐵也曾面臨破產的時期,原因為高鐵興建時的資本過高,而在BOT合約中的年限不足使得每一年的折舊高,營運狀況也沒有評估的運量高,因此使得高鐵一度瀕臨破產,而政府則採用減資後增資的作法,並且延長期合約之年限,才讓高鐵在財務上得以喘一口氣。

4 前瞻基礎建設計畫-軌道運輸

   綜合前兩章提到,過去之軌道運輸評估審查及後續營運之案例,以及軌道運輸之特性,軌道運輸做為大眾運輸最重要的運輸型態之一,其對於社會經濟之效益也是不容小覷的。隨著運輸型態越來越多,不同運具的出現,公共運輸導向型開發TOD(Transit-Oriented Development)的概念被提出,其中軌道運輸辦演重要角色,過去市鎮之發展也大多從火車站附近開始,例如台灣許多市鎮圍繞著火車站發展,由次可知,運輸建設如國家的血液般,不斷供應及活化社會及經濟之成長。
軌道運輸建設對於社會經濟發展有許多效益,但過多的軌道運輸建設卻也是國家之財政以及環境負擔。運輸是衍伸的需求,但如果需求不足則會使得運輸成為國家之負擔,建設及營運成本最後也是由全民買單,因此評估審查絕對是運輸最重要的步驟之一。
本章將介紹「前瞻基礎建設計畫」中的軌道運輸部份,為何會有此計畫?其中包括哪些建設?為什麼會有「前瞻基礎建設特別條例」,其中在討論甚麼?
而本章所參考之書目為行政院 106 年 4 月 5 日院臺經字第 1060009184 號函核定通過,前瞻基礎建設計畫之核定本。

4.1 緣起

   依據總統 105 年 12 月 31 日年終談話,政府將採取具前瞻性的積極財政政策,全面擴大基礎建設的投資,包括下一個世代需要的基礎建設以及地方建設。政府正積極盤點地方建設的需求,未來將優先推動可以配合區域聯合治理的跨縣市建設,以及過去投入不足、發展相對落後地區的重要基礎設施,藉以促進地方整體發展以及區域平衡。衡酌當前政府財政狀況,需以特別法方式排除公共債務法每年度舉債額度限制及訂定控管機制規定,俾順利推動前瞻基礎建設,並兼顧財政穩健,爰同時擬具「前瞻基礎建設特別條例」(草案),藉以籌編多年期的特別預算,以支應所需建設經費。

4.2 計畫包括之軌道運輸建設

置左

4.3 各建設之經費與建設概要

置左
置左
置左
置左

4.4 各主計畫之經費分配

置左
置左

4.5 前瞻基礎建設特別條例

中華民國 106 年 3 月 23 日
院臺經字第 1060168519 號函送立法院審議。

   根據「世界經濟論壇」(World Economic Forum,以下簡稱 WEF)「二0一六-二0一七全球競爭力報告」,臺灣基礎建設競爭力全球排名第十三名,落後新加坡、香港、韓國等國,仍有大幅成長空間。另在各國網路整備度部分,WEF 評比我國於二0一六年排名第十九名,落後星、韓、日、港等國,並呈現逐年下降趨勢,因此我國基礎建設與網路建設都需強化。又近年國內投資動能不足,政府部門及公營事業投資均呈負成長,公共建設經費自九十七年達高峰後,也逐年下降,爰政府將積極推動「前瞻基礎建設計畫」,帶頭強化投資動能,帶動整體經濟成長潛能。「前瞻基礎建設計畫」目標是前瞻未來三十年臺灣經濟發展需求,因應國內外新產業、新技術、新生活趨勢之關鍵需求,促進地方整體發展及區域平衡,以奠定未來國家發展基礎。為提升區域間資源流通效能,縮短區域落差,亟需便捷完善之公共運輸系統,尤其軌道建設、骨幹道路、城際交通及捷運系統優化;因應氣候變遷、能源轉型並實現非核家園,亟需強化韌性國土及建構綠能低碳社會;另生活及產業面臨數位轉型,為保障網路公民權,使每個公民都有公平接近網路之機會,而臺灣仍有區域落差且需多元性城鄉建設,亟待加強數位化基礎建設及其應用。因此「前瞻基礎建設計畫」包括建構安全便捷之軌道建設、因應氣候變遷之水環境建設、促進環境永續之綠能建設、營造智慧國土之數位建設及加強區域均衡之城鄉建設等五個項目。
衡酌當前政府財政狀況,需以特別法方式排除公共債務法每年度舉債額度限制及訂定控管機制規定,俾順利推動上開前瞻基礎建設,並兼顧財政穩健,爰擬具「前瞻基礎建設特別條例」草案。

5 資料來源

[1]秦始皇车同轨 为什么要车同轨 2016/05/06 历史趣闻 www.lishiquwen.com
[2]Executive Order of Abraham Lincoln, President of the United States, Fixing the Point of Commencement of the Pacific Railroad at Council Bluffs, Iowa. dated March 7, 1864. (38th Congress, 1st Session SENATE Ex. Doc. No. 27)
[3]It’s 150 years since Chinese migrants were brought in to build the Transcontinental Railroad 2015/05/26 http://blog.sfgate.com/stew/2015/05/26/150-years-chinese-migrants-were-brought-in-to-build-the-transcontinental-railroad/
[4]新幹線生みの親 十河信二氏 西条市教育委員会https://www.city.saijo.ehime.jp/soshiki/syakaikyoiku/sogou-index.html
[5]日本新幹線:世界上第一條高速鐵路2015/10/26 https://read01.com/jNO4d3.html
[6]台灣高鐵Taiwan High Speed Rail https://www.thsrc.com.tw/index.html?force=1
[7]中華民國交通部官方網站 http://www.motc.gov.tw/ch/index.jsp
[8]臺北市政府捷運工程局 http://www.dorts.gov.taipei/
[9]臺北大眾捷運股份有限公司 http://www.metro.taipei/
[10]「捷運人」回首台北捷運 轉載自中國土木水利工程學會土木水利第42卷第1期 http://www2.dorts.gov.taipei/news/newsletter/ns309/rp309-02.html
[11]都市捷運:規劃與設計(下) 張志榮 1999/08/01
[12]前瞻基礎建設計畫(中華民國106年4月核定本)
[13]前瞻基礎建設特別條例